Staatliche Schutzpflichten und das Untermaßverbot

Grundrechte sind Abwehrrechte. Der Bürger sagt zum Staat: Lass mich in Ruhe. Das ist die Grundfigur, und sie erklärt neunzig Prozent aller Klausuren.

Dann kommt der Fall, in dem der Beschwerdeführer genau das Gegenteil will. Er verlangt vom Staat, dass er endlich etwas tut. Und plötzlich passt das gewohnte Schema nicht mehr.

Die zweite Dimension der Grundrechte

Grundrechte haben neben der Abwehrfunktion eine Schutzpflichtdimension. Der Staat muss sich schützend und fördernd vor die geschützten Rechtsgüter stellen, auch gegenüber Gefahren, die von Privaten ausgehen.

Am deutlichsten ausgeprägt ist das bei

• Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG (Leben, körperliche Unversehrtheit),
• Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG, wo die Schutzpflicht sogar ausdrücklich im Wortlaut steht,
• Art. 6 GG (Ehe und Familie),
• Art. 14 GG (Eigentum).

Der Gedanke dahinter: Ein Grundrecht, das den Bürger nur vor dem Staat schützt, ihn aber schutzlos den Übergriffen anderer Bürger überlässt, wäre die Hälfte wert. Wenn der Staat das Gewaltmonopol beansprucht, muss er im Gegenzug für Schutz sorgen.

Der entscheidende Unterschied im Maßstab

Beim Abwehrrecht fragst du, ob der Staat zu viel getan hat. Die Grenze ist das Übermaßverbot, also die Verhältnismäßigkeit.

Bei der Schutzpflicht fragst du, ob der Staat zu wenig getan hat. Die Grenze ist das Untermaßverbot.

Und dieser Maßstab ist erheblich großzügiger. Wie der Staat schützt, entscheidet grundsätzlich der Gesetzgeber. Ihm steht ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Die Untergrenze ist erst erreicht, wenn

• der Gesetzgeber gänzlich untätig geblieben ist, oder
• die getroffenen Maßnahmen evident unzureichend sind.

Das Wort „evident“ ist hier kein Füllwort, sondern der Kern. Es genügt nicht, dass mehr Schutz sinnvoll oder sogar besser wäre. Der bestehende Schutz muss offensichtlich ungenügend sein.

Warum der Maßstab so zurückhaltend ist

Zwei Argumente, die du in der Klausur bringen solltest:

Gewaltenteilung. Die Auswahl zwischen mehreren tauglichen Schutzkonzepten ist eine politische Entscheidung. Sie gehört in die Verantwortung des gewählten Gesetzgebers, nicht des Gerichts.

Demokratieprinzip. Wer Schutzkonzepte vorgibt, verteilt Geld und belastet zugleich andere Grundrechtsträger. Ein Schutzgesetz zugunsten des einen ist immer ein Eingriff zulasten des anderen. Solche Abwägungen trifft das Parlament.

Der zweite Punkt wird oft übersehen und ist besonders wertvoll: Mehr Schutz für A bedeutet fast immer einen Eingriff bei B. Wer eine Warnmelderpflicht fordert, fordert einen Eingriff in Art. 14 GG der Eigentümer.

Wann der Spielraum kleiner wird

Der Gestaltungsspielraum ist nicht immer gleich weit. Er verengt sich, je

• gewichtiger das bedrohte Rechtsgut ist (Leben wiegt schwerer als Eigentum),
• größer die Gefahr und je wahrscheinlicher ihr Eintritt,
• weniger der Betroffene sich selbst schützen kann.

Im äußersten Fall kann der Gesetzgeber sogar verpflichtet sein, zum Strafrecht zu greifen. Das ist der schärfste denkbare Schutz und wurde in den Entscheidungen zum Schwangerschaftsabbruch entwickelt.

Die Verfassungsbeschwerde gegen ein Unterlassen

Wenn jemand mehr Schutz einfordert, richtet sich seine Verfassungsbeschwerde nicht gegen ein Gesetz, sondern gegen legislatives Unterlassen. Das wirft in der Zulässigkeit eigene Fragen auf.

Beschwerdegegenstand. Auch ein Unterlassen des Gesetzgebers ist ein Akt öffentlicher Gewalt. Es muss allerdings behauptet werden können, dass überhaupt eine Handlungspflicht besteht.

Beschwerdebefugnis. Der Beschwerdeführer muss selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein. Bei einem Unterlassen ergibt sich das daraus, dass schon das Fehlen der Regelung sein Risiko prägt.

Subsidiarität. Gegen gesetzgeberisches Unterlassen gibt es keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Verfassungsbeschwerde daher nicht entgegen.

Frist. Bei einem fortdauernden Unterlassen läuft keine Frist, weil kein Zeitpunkt existiert, an den sie anknüpfen könnte.

Übungsfall: Der stille Killer aus dem Heizungskeller

Sachverhalt: Nach mehreren tödlichen Kohlenmonoxid-Unfällen verlangt Mieterin M vom Bund per Verfassungsbeschwerde ein Gesetz, das CO-Warnmelder in sämtlichen Wohnungen zwingend vorschreibt. Es existieren bereits Bauordnungsvorschriften der Länder zu Feuerstätten, eine Pflicht zur regelmäßigen Abgasmessung durch Schornsteinfeger und Aufklärungskampagnen. Wie sind die Erfolgsaussichten?

Zulässigkeit.

Die Verfassungsbeschwerde kann sich auch gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers richten. M ist selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, weil schon das Fehlen der Regelung ihr Risiko prägt. Fachgerichtlicher Rechtsschutz gegen gesetzgeberisches Unterlassen existiert nicht, die Subsidiarität steht also nicht entgegen. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Begründetheit.

Eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG besteht dem Grunde nach. Kohlenmonoxid gefährdet Leben und Gesundheit, und der Einzelne kann die Gefahr kaum selbst erkennen, weil das Gas geruchlos ist. Der Gestaltungsspielraum ist also eher eng.

Der Staat ist aber nicht untätig geblieben. Es bestehen Bauvorschriften für Feuerstätten, regelmäßige Abgasmessungen und Aufklärungskampagnen. Damit existiert ein Schutzkonzept.

Ob zusätzlich eine Warnmelderpflicht sinnvoll wäre, ist eine vertretbare Abwägungsfrage. Dagegen sprechen die Kosten, der Eingriff in Art. 13 und Art. 14 GG der Eigentümer sowie die Existenz technischer Alternativen. Der Gesetzgeber durfte sich daher für das gewählte Konzept entscheiden. Eine evidente Pflichtverletzung liegt nicht vor.

Ergebnis: Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

Der Aufbau in der Klausur

I.   Bestehen einer Schutzpflicht
     (aus welchem Grundrecht? welches Rechtsgut? Gefahr von Privaten?)
II.  Umfang des Gestaltungsspielraums
     (Gewicht des Rechtsguts, Wahrscheinlichkeit der Gefahr,
      Selbstschutzmöglichkeiten)
III. Verletzung des Untermaßverbots
     1. Ist der Staat gänzlich untätig geblieben?
     2. Falls nein: Sind die Maßnahmen evident unzureichend?
        (dabei berücksichtigen: Belastung Dritter, Kosten, Alternativen)

Der zweite Schritt wird oft übersprungen. Er lohnt sich, weil du dort die Weichen für das Ergebnis stellst und dem Korrektor zeigst, dass du den Maßstab nicht mechanisch anwendest.

Der häufigste Fehler

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung aus der Abwehrdimension zu übernehmen. Bei der Schutzpflicht fragst du nicht, ob eine Maßnahme erforderlich ist, sondern ob das Gesamtkonzept ausreicht. Es gibt kein „milderes Mittel“, weil es nicht um eine Belastung geht, sondern um ein Schutzniveau.

Zweiter Fehler: das Wort „evident“ wegzulassen. Wer schreibt, der Schutz sei „unzureichend“, hat einen anderen und viel strengeren Maßstab angelegt als das Grundgesetz.