Wer ist an die Grundrechte gebunden? Art. 1 III GG in der Praxis

Ein Hausverbot in einem städtischen Schwimmbad, ausgesprochen von einer GmbH. Ein TÜV-Prüfer, der die Plakette verweigert. Ein Abschleppunternehmen im Auftrag der Polizei. In all diesen Fällen fragt die Klausur: Ist der Handelnde überhaupt an die Grundrechte gebunden?

Die Antwort steht in Art. 1 Abs. 3 GG, und sie ist weiter, als die meisten annehmen.

Der Ausgangspunkt

Alle drei Staatsgewalten sind gebunden. Das klingt selbstverständlich, war es aber nicht immer. Unter der Weimarer Reichsverfassung galten Grundrechte weitgehend als bloße Programmsätze, also als politische Zielvorgaben ohne Biss. Der Gesetzgeber konnte sie schlicht ignorieren.

Heute ist das Gegenteil der Fall. Dass sogar der Gesetzgeber gebunden ist, ist der entscheidende Punkt: Grundrechte stehen über den einfachen Gesetzen, sie sind höherrangiges Recht. Ein Gesetz, das ein Grundrecht verletzt, ist verfassungswidrig, egal mit welcher Mehrheit es beschlossen wurde.

Die Klausurfragen entstehen fast alle bei der zweiten Gewalt, der vollziehenden.

Die vollziehende Gewalt ist weit zu verstehen

Erfasst sind zunächst die naheliegenden Stellen: Verwaltung, Regierung, Bundeswehr. Dazu kommen aber auch Private, die der Staat für seine Aufgaben einspannt:

Beliehene. Private, denen hoheitliche Befugnisse zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen wurden. Klassisches Beispiel: der TÜV-Prüfer, der über die Hauptuntersuchung entscheidet. Er handelt in eigenem Namen und mit hoheitlicher Wirkung, also ist er gebunden.

Verwaltungshelfer. Private, die unselbstständig für die Verwaltung tätig werden. Beispiel: das Abschleppunternehmen, das im Auftrag der Polizei ein Fahrzeug entfernt. Es handelt nicht in eigenem Namen, sein Handeln wird der Behörde zugerechnet.

Träger mittelbarer Staatsgewalt. Gemeinden, Hochschulen, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Kammern. Sie sind rechtlich verselbstständigt, nehmen aber öffentliche Aufgaben wahr.

Die Bindung gilt unabhängig von der Handlungsform

Das ist der Punkt, an dem die meisten Klausuren aufgehängt sind. Der Staat bleibt grundrechtsgebunden, auch wenn er privatrechtlich auftritt. Drei Konstellationen:

Verwaltungsprivatrecht. Der Staat erfüllt öffentliche Aufgaben in Privatrechtsform, etwa wenn eine Gemeinde die Wasserversorgung über eine GmbH abwickelt. Die Aufgabe bleibt öffentlich, nur das Rechtskleid ist privat.

Erwerbswirtschaftliche Betätigung. Der Staat tritt am Markt auf und betreibt Geschäfte wie ein Privater.

Fiskalisches Handeln. Der Staat deckt seinen eigenen Bedarf, kauft also Büromaterial oder mietet Räume.

In allen drei Fällen gilt: Der Staat kann seine Grundrechtsbindung nicht durch einen Wechsel des Rechtskleids abstreifen. Dieser Satz gehört wörtlich in jede entsprechende Klausur. Man spricht auch vom Verbot der Flucht ins Privatrecht.

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

Was gilt, wenn Staat und Private gemeinsam Anteilseigner sind?

Die Antwort: Grundrechtsgebunden ist das Unternehmen, wenn die öffentliche Hand beherrschenden Einfluss hat. Als Faustformel gilt eine Beteiligung von mehr als fünfzig Prozent.

Das hat eine spiegelbildliche Konsequenz, die du kennen musst: Dasselbe Unternehmen ist dann nicht grundrechtsfähig. Es kann sich also nicht selbst auf Grundrechte berufen. Der Grund ist das Konfusionsargument: Berechtigter und Verpflichteter dürfen nicht zusammenfallen.

Merke dir die Symmetrie: Wer gebunden ist, ist nicht berechtigt. Wer berechtigt ist, ist nicht gebunden.

Kirchen

Hier wird differenziert.

Im rein innerkirchlichen Bereich, etwa bei der Ämtervergabe, sind Kirchen nicht über Art. 1 Abs. 3 GG gebunden. Sie sind insoweit keine Staatsgewalt, sondern Träger der Religionsfreiheit aus Art. 4 GG und des Selbstbestimmungsrechts der Religionsgesellschaften.

Üben sie dagegen hoheitliche Gewalt aus, greift die Grundrechtsbindung. Beispiele: der Kirchensteuereinzug oder die Tätigkeit als Träger staatlich anerkannter Ersatzschulen.

Sonderrechtsverhältnisse

Früher sprach man vom „besonderen Gewaltverhältnis“ und meinte damit, dass im Inneren des Staates keine Grundrechte gelten. Beamte, Schüler, Soldaten und Strafgefangene sollten nur der Verwaltungsordnung unterliegen.

Diese Vorstellung ist seit Jahrzehnten überwunden. Auch in Sonderrechtsverhältnissen gelten die Grundrechte uneingeschränkt. Der Strafgefangene behält seine Meinungsfreiheit, der Schüler seine Religionsfreiheit, der Beamte sein allgemeines Persönlichkeitsrecht.

Was sich ändert, ist nicht die Geltung, sondern die Abwägung. In die Verhältnismäßigkeitsprüfung fließen die Besonderheiten des jeweiligen Verhältnisses ein, etwa die Funktionsfähigkeit des Strafvollzugs oder der Bildungsauftrag der Schule. Wer schreibt, im Sonderrechtsverhältnis gälten Grundrechte nicht, arbeitet mit einer Rechtslage von vor 1972.

Übungsfall: Das Hausverbot der Stadtwerke-GmbH

Sachverhalt: Die Stadt S betreibt ihre Schwimmbäder über eine GmbH, an der sie 100 Prozent der Anteile hält. Die GmbH verhängt gegen den Dauerprovokateur P ein lebenslanges Hausverbot für alle Bäder. P beruft sich auf seine Grundrechte, die GmbH hält dagegen, sie sei eine Privatrechtsperson und übe lediglich ihr Hausrecht aus.

Bewertung:

Das Argument der GmbH trägt nicht. Die Stadt hält sämtliche Anteile und hat damit beherrschenden Einfluss. Die GmbH erfüllt eine öffentliche Aufgabe in Privatrechtsform, ein Fall des Verwaltungsprivatrechts. Der Staat kann seine Grundrechtsbindung nicht dadurch abstreifen, dass er ein privatrechtliches Rechtskleid wählt.

Die GmbH ist daher vollständig grundrechtsgebunden. Ihr Hausverbot ist kein privates Hausrecht, sondern hoheitliches Handeln in Privatrechtsform. Es muss sich insbesondere am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen.

Ein lebenslanges Verbot für sämtliche Bäder der Stadt ist ein schwerer und zeitlich unbegrenzter Eingriff. Mildere Mittel wären ein befristetes Verbot, ein Verbot für einzelne Bäder oder Auflagen. Ohne besondere Umstände dürfte das Verbot unverhältnismäßig sein.

Und spiegelbildlich: Die GmbH kann sich ihrerseits nicht auf Grundrechte berufen, weder auf Art. 14 GG noch auf Art. 12 GG. Sie ist Verpflichtete, nicht Berechtigte.

Was Art. 1 Abs. 3 GG nicht regelt

Zwei Abgrenzungen, die in Klausuren gerne verwechselt werden:

Grundrechtsbindung ist nicht Grundrechtsfähigkeit. Art. 1 Abs. 3 GG sagt, wer gebunden ist. Art. 19 Abs. 3 GG sagt, wer berechtigt ist. Zwei verschiedene Fragen, zwei verschiedene Normen.

Grundrechte binden Private nicht unmittelbar. Zwischen zwei Privatpersonen gelten die Grundrechte nur mittelbar, also über die Auslegung der Generalklauseln des Zivilrechts. Der Nachbar ist nicht an Art. 5 GG gebunden. Das Zivilgericht, das über den Streit entscheidet, aber schon, denn es ist Rechtsprechung im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG. Über diesen Weg wirken die Grundrechte in das Privatrecht hinein.